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人民政协协商民主实践创新研究

来源:自贡市人民政协理论与实践研究会             作者:信息科             发布时间:2017-09-21             点击量:

人民政协协商民主实践创新研究

 谢实民 自贡市委党校

一、人民政协协商民主实践创新是发挥我国特色多党合作制政治制度优势的重要举措

    1、人民政协制度优势发挥存在的短板

    人民政协是我国各民主党派、无党派人士参政议政、合作共建的重要平台和渠道,是在中国共产党领导下的多党合作和政治协商,这项具有我国独特性的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度,是具有中国特色的政党制度。发挥这项制度的优势,需要两个重要的条件,一是要加强和改善中国共产党的领导,二是发挥好民主党派的作用。但现实的问题是,这一制度在实际的操作过程中,参政党作用的发挥不尽如人意,以至很多民众认为,民主党派是中共“装点门面”的“花瓶”和“摆设”,甚至一些民主党派成员自己也觉得民主党派的作用是“可有可无”。学术界的研究者,对民主党派的作用持肯定态度的有之,持批评和否定态度的也有之。国外很多人并不知道中国除了共产党,还有其他政党,即使是对民主党派有所了解和研究的外国学者,对民主党派的评价基本也是比较负面的。比如,美国学者詹姆斯 D 西摩在其撰著的《中国的卫星党》一书中指出,中国的民主党派是“卫星党”,它们不是真正意义上的政党,“而只是一些发育不全的机体”1)导致出现这种情形的原因在于,这项制度在现实运行中,民主党派的作用发挥有限,以至于这一具有中国原创性的政治制度,其不可替代的制度优势,没有得到充分的发挥,出现了这一制度运行的“短板”。习近平总书记也看到了这一点,他在第二十一次中央统战工作会议上强调指出,坚持和完善这一制度,更好体现其制度效能,着力点在发挥好民主党派和无党派人士的积极作用(2)。

2、发挥人民政协制度优势的重要性及关键点

实际上,发挥好民主党派和无党派人士的作用是事关国家发展大局的大事,是中共实现奋斗目标的一种战略举措,据统计,到2015年底,民主党派的成员规模106 万,有8 个中央组织, 212 个省级组织(平均每个省约 7 个), 1872 个地市级组织(平均每个地市 5.7 个), 346 个县级组织, 4.3 万个基层组织,且知识化及专业化程度较高,大专以上学历占成员总数的比重在 90% 以上,大学本科以上的比重为 70% 左右,中、高级职称的比重为 80% 左右。这些民主党派人士沟通党内外、联系体制内外、联络海内外,成员达数亿之多,是全面建成小康社会、实现中国梦的共识之源、人心之源、智慧之源、力量之源。习近平总书记也明确指出,民主党派、无党派、民族、宗教、新的社会阶层、港澳台海外等各方面的统一战线成员达数亿之多。可以肯定地说,只要把这么多人团结起来,我们就能为实现两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦增添强大力量。

1[ 美 ] 詹姆斯 ·D· 西摩著: 《中国的卫星党》 ( 1987 年),牛旭光等译,中央社院统战理论研究室, 1992

2)《习近平在中央统战工作会议上强调巩固发展最广泛的爱国统一战线 为实现中国梦提供广泛力量支持》,《人民日报》2016年5月21日第1版。

 

    而发挥好民主党派和无党派人士作用的关键则在于对人民政协协商民主进行创新,特别是在实践中的创新,通过发挥人民政协协商民主重要渠道和专门协商机构的作用,推动各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能,围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识。最值得关注就是通过人民政协协商民主的实践创新让各党派团体、各族各界人士走入社会深入基层、联系阶层、服务民生,民主党派今天面临的最大问题不是在政治上无“位”而是在社会中无“根现在学界有一个观点认为新中国成立后民主党派由社会性存在转变为制度性存在也就是说是制度本身维持了民主党派的生存关于民主党派是制度性存在的判断,从实际情况看是基本成立的,但问题是作为制度性存在的民主党派是否就不需要社会基础了,情况可能并非如此。恰恰相反制度性存在如果丧失了社会基础就往往容易沦为一种“形式性存在”这正是当前民主党派面临的最大困境。民主党派只有在国家与社会的互动中找到一个适当的平衡点依托国家而不完全依附国家扎根社会而不完全融入社会才能真正体现自身的优势真正发挥应有的功能和作用1因此,协商民主实践创新的关键和突破口就在于推进基层协商民主制度化、规范化发展,让民主党派及各界人士扎根社会,接地气,获得存在的价值和意义。  

    二、人民政协协商民主实践创新的突破口是基层协商民主的实践

    1、人民政协基层民主协商的重要性

    在基层社会政府直接面对老百姓,要把有关老百姓的好事办好实事办实,更需要在制定政策时老百姓的共同参与,实际上只有充分发挥群众的聪明才智,我们的政策才更具科学性,更能够符合群众利益,习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出,协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式,具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。社会主义民主不仅需要完整的制度程序,而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来,具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来,具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。涉及全国各族人民利益的事情,要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情,要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情,要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众的事情,要在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程,就是发扬民主、集思广益的过程,就是统一思想、凝聚共识的过程,就是科学决策、民主决策的过程,就是实现人民当家作主的过程。这样做起来,国家治理和社会治理才能具有深厚基础,也才能凝聚起强大力量。

    2、人民政协协商民主实践创新的生命力在基层

    基层是组成社会的细胞,是了解整个社会需求的重要渠道同时,还多社会矛盾的源。基层是党执政础,基础不牢,地动山摇。习近平在庆祝人民政协成立65周年讲话中指出的,涉及群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商。通过人民政协协商民主创新,在基层治理中进行协商与对话,让各民主党派、社会各界人士参与社会管理过程,充分发挥各方力量,形成合力,

1)参阅:浙江社院 黄天柱 课件:关于参政党理论研究方法与问题的几点思考

才能较好协调各种利益矛盾,达成共识,改革发展的成果为百姓所共享,及时回应和引导社会转型时期基层出现的各类问题和矛盾,因此说协商民主是构建基层社会治理体系,提升社会治理能力的重要方式,基层社会治理中,建立健全各方共同参与决策的机制是解决问题的关键通过多方的共同参与,可以解决很多基层社会治理中的难题。而通过这种方式也让人民政协这项制度与民众联系紧密,更好发挥各党派各界人士的作用,可以提升基层协商的质量,促进决策民主化科学化。民主党派成员有很多都是专业人士,学历高,专业成就好,在社会上有叫高的地位和影响力,并且参政议政能力强水平高、具有一定代表性,且广泛分布于各地、城乡社区、各行业和各种社会组织中,对基层协商而言,是不可多得的宝贵资源。与一般民众相比,他们在知识水平、信息掌握、表达能力、协商技巧方面往往更有优势,思考问题也往往更加理性。将这些党外精英人士吸纳到基层协商中,有助于提高基层协商的质量,提高决策民主化科学化水平,同时能在政府与社会之间发挥一定的缓冲作用。人民政协参与推进基层协商,具有独特的制度与渠道优势、组织与网络优势、经验与人才优势、使命与功能优势,有利于提高基层协商的制度化水平、提升基层协商的质量,有利于推动统战成员更加贴近基层、更有效反映社情民意,更好协助基层党委和政府优化决策、协调关系、化解矛盾、凝聚力量,从而切实推进基层治理体系和治理能力的现代化(1)。

三、人民政协协商民主在基层实践创新的模式、制度及问题

1、基层协商民主还有很大提升空间

目前人民政协基层协商民主刚处于起步摸索阶段,还有很大的创新开拓空间,特别是我市,尽管在基层也有一些协商民主的做法,比如,在荣县各个乡镇设立的司法调解机构和人员,就通过调解会议的方式,来解决基层乡镇发生各种矛盾纠纷,诸如农村常见的邻里纠纷、家庭纠纷、承包经营纠纷等。调解就是一种协商民主,其通过将各方当事人召集到一起,让大家各自表达出自己利益诉求和关切,并交换意见,了解彼此的要求,最后达成一致的解决方案。在实施国家村村通政策时,也是通过多种协商途径了解群众在村村通项目中需要什么我们为群众做些什么,在对群众的服务还有哪些不足我们怎样为群众做得更好?国家对村村通工程,每公里大约补贴经费的80%,剩余部分须村民自筹经费解决,各乡镇村组在制定具体的修路政策时,通过召集广大村民一事一议的民主协商方式,做到群众的事让群众议、群众定。遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开”的原则,在通村(通组)路建设、联户路硬化、院坝硬化等涉及群众切身利益和需要群众投工投劳参与建设的项目实施过程中,通过召开村民会议或村民代表会议来决定是否实施、怎样实施,充分调动群众参与的主动性和积极性,真正体现大家事,大家议,大家定,大家共同完成。

尽管有这样的做法,但还存在很多问题,需要对协商民主进行创新。一是基层乡镇村组的协商民主没有形成定期或不定期开展的机制,协商时间具有随意性,协商的内容也无明确规定,且在谁来启动协商的问题上也没有明确的说法,因此协商民主开展具有一定的随意性,基层官员主观决定开展协商的情况较为普遍。这种情形导致基层社会开展协商民主仅仅是作为一种解决工作中面临问题的一种手段,从而影响了协商民主作为一种创新社会治理的模式的作用发挥。二是协商质量不高,存在流于形式的情况,一些乡镇村组开展的协商民主就存在这样

1)黄天柱:《统一战线参与推进基层协商的独特优势及风险防范》,《上海市社会主义学院学报》2016年第1期。

 

的情形,比如有的村组开展的座谈会就流于形式,只是请村民群众参与发表一下意见,听点意见,会议就完事,并且村民很多时候也因为自身协商能力问题,提不出什么好的东西,导致座谈会质量不高,同时干部很多时候也不将最后决策的过程,决策的理由等告知参与村民,也没有对村民的质疑意见进行回应。这样的协商民主就流于形式,并不能真正得到村民的拥护,反映了一些基层干部有政治优越感,不懂得或不善于运用民主协商的领导方式,而是把“官本位”的思想带协商活动之中,协商时以领导者自居,高高在上,由我主导的心态,决策还是以干部上级要求为主,以决策者自身利益考量为主来进行决策,仅仅将群众的呼声、建议、诉求作为决策参考而已,而没有将之放在主体地位,没有将群众利益作为决策的主要目的,导致协商因缺少充分的对话、讨论和交流而变质,协商的质量不高,作用发挥不够。三是在启动协商民主方面,群众中有了利益要求,有了各种问题、难处需要解决的时候,找不到恰当的方式来启动协商,也就是缺乏一个主体让群众能够主动进行协商,表达自己利益要求的渠道,而只能等待党委政府召开座谈会、村民恳谈会时才能进行。在协商什么的问题上,群众参与较少,就是说基本上还不存在群众提出协商主题来进行的情况,大多数都是由乡镇党委政府提出相关的协商内容,而很多内容或主题没有反映群众关切,回应百姓心声和愿望。在协商形成了决议、决策后,办没办理、办理结果怎么样,也缺乏民众参与,基本没有向群众交代,如果有民众参与,更能督促协商意见的办理。但从现实来看,协商结果的承办单位即党委、政府及其有关部门很少与民众发生联系。

2、发挥政协作用,搭建协商平台

   怎样发挥好协商民主这一基层社会治理方式的作用,首先要做就是建立起协商民主经常性开展工作的平台,增强干部群众的协商意识,把基层党委政府重要工作、主要工作均纳入协商,一些重大问题在决策之前和决策执行过程中都必须协商,解决好协商民主作用发挥不好的问题。就目前的现实情况来看,通过进一步发挥乡镇人大和县政协的协商主体的作用,由这些机构来整合民众利益诉求和收集问题矛盾能够起到较好的效果。目前这方面也有了探索的先例,比如深圳盐田区政协就创新制度设计,精心打造社区共治协商、对口协商等新平台,定期围绕社区公共事务,确定两到三个主题开展社区共治协商会“区政协委员支招、辖区居民质询、职能部门领导回应”为内容的社区共治协商会,是近年来盐田区充分发挥政协在推动基层协商民主中的重要作用,探索基层治理现代化的创新之举。2015年已就“美丽盐田从垃圾分类做起”主题,在沙头角等街道办举行社区共治协商会。协商会每季度定期举办,每个街道都在所辖社区举办至少一场,实现全覆盖,让全区各个社区的居民都能广泛参与。区政协依托社区委员工作室,设立街道委员联络小组,以社区共治协商会为主要载体,探索搭建社区共治协商平台。根据委员进社区收集的意见建议,选择群众反映强烈而集中的问题,广泛征求各方意见,确立协商主题。协商会由区政协主办,民主党派承办,街道党工委提供协助,协商主体多元。民主党派、政协委员、有关专家、居民代表与相关政府部门负责人面对面对话协商,共同谋划、协调解决社区民生问题,有力促进社区共治

   这对我们搞好政协协商创新提供了一些启示,一是政协在基层乡镇村组和街道社区设立办事机构来收集民意了解民情,由本乡镇的政协委员或人大代表来协助开展各种矛盾纠纷调处活动,把诸多上访者引导到沟通协商平台,通过讨论协商,达到利益的调整和平衡。为广大基层群众提供利益表达渠道,通过社区共治协商平台,变“被动协商”为“主动协商”。依托社区人大政协委员工作室,由街道和各民主党派主办,召开社区共治协商会,主要围绕群众关心的热点难点问题开展协商。二是明确基层政协的办事机构的职能职责,乡镇建立人大、政协工作联络组并对外挂牌,明确乡镇人大政协联络组是县人大政协的派出机构,与人大政协机关各专委同样属于人大政协履行职能、开展活动的组织单位,接受政协常委会和所属乡镇党委的双重领导;联络组组长原则上由乡镇党委组织委员兼任,乡镇相关部门负责人为成员,为基层农村人大政协委员履行职责、服务发展搭建重要平台,激发和调动在乡镇街道基层人大政协委员履职积极性,让基层民主协商有人来主动推进,积极作为。乡镇联络组在广泛收集社情民意的基础上,从中选择群众反映强烈、政府需解决的热点和难点问题,作为民主协商的议题,邀请村民代表、人大代表、政协委员组成社会协商班子,通过召开民主协商座谈会或民主议事会、民情恳谈会等形式开展广泛协商,提出意见建议。在协调各方利益关系、化解矛盾方面,这种基层民主协商模式会发挥独特作用。

 

 

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