市政协经济委员会
关于我市农村税费改革试点工作中
存在的问题及对策建议
为继续推动我市农村税费改革试点工作，努力实现“三个确保”的目标，进一步促进农村的稳定和经济发展，市政协经济委员会会同各区县政协及市地税局、市农业局、市财政局、市农办、市委政研室等部门组成了联合调查组，对我市农村税费改革试点工作进行了调查。整个调查始于4月中旬，到5月底全部结束。
调查工作采取了广泛调查与重点调查相结合的方式，在各区县政协普遍调查的基础上，由市政协主席徐大蒙和副主席肖世成、彭林带队，分2个小组深入到乡镇、村、组及农户家中，进行了重点调查，直接听取了县(区)、乡、村的汇报，查看了农民负担监督卡，与村民进行了面对面的交流。调查组认为，我市农村税费改革试点工作自2002年3月开始以来，在中共自贡市委、市人民政府的高度重视和强有力领导下，市级有关部门和各县（区）、乡、村各级干部做了大量艰苦细致的工作，取得了阶段性成果，赢得了农民的满意，增强了农民对党委和政府的信赖，改善了党群、干群关系，维护了农村社会的稳定，促进了农村经济的发展。一是农民负担明显减轻。改革前，我市农民直接负担的农业税及附加、农业特产税、屠宰税、提留统筹费、教育集资费的总额是17216.12万元。改革后的2002年，农民直接负担的农业税及附加、农业特产税及附加、公益事业金总额为10018.63万元，减少了7197.49万元，人均负担由改革前的72.55元减到42.22元；农民承担的“两工”以劳折资款由原来的6817.38万元减到了3729.5万元，人平减少13.01元。两项合计，全市农民平均负担实际减少了43.34元，减负比例为42.7%。如果再加上取消的各种乱收费及今后两年“两工”的逐步取消，农民减负效果会更加明显，达到了中央关于本次税改必须做到每个农民都减负，家家户户都受益的要求。二是确立了我市以农业税及其附加以及过渡期“两工”和“一事一议”筹资筹劳为主要内容的新的农村税费框架，初步理顺了国家、集体和农民三者之间的分配关系，从制度上保证了农民负担的长期稳定，不反弹。三是建立了财政转移支付制度。本次税改后，中央、省财政的转移支付资金是9869万元，市、县区财政落实680万元，合计对乡镇转移支付额达10549万元，基本保证了乡、村两级基层组织的正常运转和农村义务教育的基本需要。
调查组同时认为，我市农村税费改革刚刚过去一年，虽然取得了阶段性的成效，但由于农村税费改革涉及面广、任务艰巨、工作复杂，难免会存在这样或那样的问题。查找问题，进行分析，寻求解决办法，推动我市农村税费改革试点进一步巩固和完善，是本次调查的出发点，也是落脚点。现将农村税费改革中存在的问题及所提建议报告如下：
一、存在的主要问题
1、税费改革工作方面存在的问题
税收考核不合理，乡村“上清下不清”现象较普遍。由于地方财政支出水平取决于当地的税收状况，各级政府都非常重视税收任务，层层下达目标任务，把税收目标完成情况作为上级政府对下级政府政绩考核的关键指标，并辅之以与评优、工资、奖金挂钩的办法。税改中，各区县又采取“少一扣一”的办法，将税收完成情况与财政转移支付挂钩，以实现层层确保，迫使乡镇必须百分之百地完成税收任务，毫无选择余地。
一方面，由于各种原因根本无法全额完成收缴任务，另一方面又要百分之百地缴清上级要求完成的税金。于是就产生下级政府对上缴清税款，对下却没有收齐的“上清下不清”现象。为确保税收目标完成，乡村往往用本级其他收入垫付税金，没有收入的村组则由村组和包村干部个人设法垫付。全市由乡镇垫付的总额一般在15—30万元之间，而经济欠发达的地方，由村组干部个人垫付的资金有的即达5000元左右，个别村组甚至超过2万元。据统计，全市历年由乡村基层组织和干部个人垫付的农民税费尾欠在税改前即已达6000万元，税改后的2002年新增尾欠约为2000万元。数额宠大的尾欠，给乡村基层组织和基层干部带来了沉重的经济负担和工作负担，极大影响了干部队伍的稳定，是可能导致乡村基层组织瘫痪的严重问题。
农税征收制度不健全，征管法律依据不足。目前，农税征收的唯一依据仍然是1958年颁布的《农业税条例》。税改前，农业税以征收实物为主，主要通过粮站代扣代缴。税改后，则以征收代金为主，由农税征收部门直接面对千家万户的农民。2001年新颁布的《中华人民共和国税收征管法》明确规定农业税的征收管理由国务院另行规定，但这个“规定”至今仍未出台。老办法不能用、不敢用，新的办法又没制定，这就使农税征收管理工作处于实际上的法律空白。既然无法可依，也就谈不上依法征收、依法管理，税收征收主体无所适从，税收征管的难度加大。
关于不准清收尾欠的硬性规定，给改革由试点转向正常带来负面的影响。不准清收尾欠，乡村财政及干部个人垫付的资金就无法收回，由此造成的债务负担就无法解除。更为严重的后果是，不准清收尾欠，客观上等于承认了少数农民不履行纳税义务的合法性，也就损伤了绝大多数按期依法纳税农民的积极性，税赋的公平性受到了挑战和质疑。由于不承担纳税义务的行为得不到追究，履行纳税义务的农民将感到受到了愚弄，会效仿或观望，政府的权威受到影响，农村税费的征缴难度进一步加大。
生产性服务先服务后收费的规定难于操作。由于目前对农民进行生产性服务的社会化组织不健全，农民急需的生产性服务对乡村基层组织的依赖性仍然很强。而一些乡村基层组织由于财政困难，无法保证生产性服务项目的前期资金投入，再加上服务后向受益农户收取费用相当艰难，导致部分乡村实际上停止了生产性服务，农民急需的生产性服务也就无法得到满足。个别地方则违规将水费、畜禽防疫费、植保费等纳入统一收取范围，这又干预了农民生产经营的自主权，引发农民的不满。生产性服务成为“不办难，办起来更难”的难题。
2、影响乡村基层组织运转方面的问题
配套改革整体推进力度不够。为达到农村税费改革“三个确保”的要求，必须在税改的同时进行配套改革，改革乡村基层政权的职能，减事、减机构、减人，把过重的财政负担减下来，才能抑制“黄宗曦”定律的重演。我市农村税费改革的配套改革中，转换政府职能、精简机构的力度不够，事业单位的改革也仅仅起了步，村社合并的工作只有个别区县在进行，农村教育、卫生和乡镇财政体制改革的推进速度也比较慢，乡镇行政和事业机构庞大、人员臃肿的现象基本没有改变。
乡村债务负担沉重，化解无门。截止2001年底，全市乡村两级负债总额为104900万元，其中乡镇负债90336万元，乡平941万元，村级负债14564万元，村平9.92万元。如此高的负债给乡村财政带来沉重的压力。许多乡村干部疲于应付债权人，根本没有精力从事乡镇的政务。税改后“两工”收入逐年减少以至被取消后，乡村支出的缺口还将逐年加大，财政转移支付若不能及时补充，乡村财政连吃饭都难以保证。这种情况下，乡镇干部对过去债务的化解普遍信心不足。
报刊订阅任务严重超标，乡村财政不堪重负。税改过程中，虽然省里明确规定了乡、村订阅报刊的最高限额，但由于各种原因，乡村实际订阅的各类报刊金额远远大于限额规定标准。据统计，我市大部分乡镇订阅报刊种类都在20—30种，相当部分村也达到了“三报五刊”；乡镇报刊费一般在5万元左右，村级在2000元以上。个别乡镇的超限额情况更为严重，高达12万元。高额的报刊费支出，成了乡村财政的沉重负担，乡村干部对此反映十分强烈。报刊征订给基层造成的负担和压力，之所以长期得不到解决，究其原因：一是由于政令不一、政出多门。一些部门在强调减轻基层报刊征订负担，另一些部门又层层下达报刊征订的死目标，强迫基层完成订报任务。二是由于大部分报纸、刊物都采取依附所属机关，由系统内依靠隶属关系层层下达征订任务，使基层无法也不能抵制。
财政转移支付资金不能及时足额到位，影响了“三个确保”实现。农村税费改革以后，农民承担的税费减少总量与财政转移支付总量是基本相当的。但在实际操作中，却存在财政转移支付不能及时足额到位的问题，影响了乡村组织正常运转，挫伤了基层干部积极性。有些县（区）、乡镇则根据各级欠缴税费的情况，采取抵帐的办法相应扣减应拨付给乡、村的转移支付额度，从而使转移支付实际上没有落实，加大了乡镇财政及村组收支的矛盾，引起了乡村干部的不满，影响了农村基层组织的稳定。
3、影响农民负担方面的问题
涉农收费未全面清理，农民的隐性负担仍未根本缓解。此次税改只对农税及其附加及“两工”以劳折资等项目进行了规范，但对其他涉农收费并未进行全面的清理。如不同乡镇之间建房复垦费收取标准不一、建安费转稼农户、农村电表改造中多收费等现象时有发生。特别是农村中小学校乱收费现象难以有效遏止，收费的项目和标准五花八门。据荣县农负办等部门对4个乡镇的专题调查，税费改革后，农村三口之家每年承担的税费为200元左右，而供养一个小学生每年要支付各种费用400元，供养一个初中学生每年要支付各种费用700元。
粮食计税价格调整滞后，常产确定过高，影响了农民负担进一步减少。全省统一确定的粮食计税价为1.07元/公斤，而粮食部门在粮食主产区的收购保护价为1.00元/公斤，非主产区的实际收购价却为0.92元/公斤。全市每亩常产平均确定为580公斤，而个别地方却高达700公斤。产量和价格严重脱离实际，造成农民利益的实际损失，引发农民不满，有些农民强行要求粮食部门按1.07元/公斤收购，或要求税务部门按此价格收实物抵税，个别农民甚至以此为由拒付或少交农税。
4、关于税改宣传方面存在的问题
宣传教育不够，思想认识不到位。一是对改革的意义宣传不到位，导致乡村干部存在畏难情绪。认为税改后权力小了，责任却大了，不好开展工作。二是对税改政策宣传力度不够。特别是“两工”过渡期和生产性服务的收费等问题，农民不理解，产生不满情绪。三是宣传工作带有一定片面性。少见农民自觉依法纳税的报道，也很少见到乡村干部克服艰苦条件，勤奋工作，恪尽职守的正面报道，较多地宣传了少数乡村干部的过激行为，损伤了基层干部的工作积极性。
对税改政策理解出现偏差，操作不够规范。部分地方发给农民的纳税通知书或农民负担监督卡的填写不很规范。应填的项目未填写，有的擅自增加项目，把农业生产服务费也填上了农民负担监督卡，引起农民的误解。一些地方未按政策规定足额核减各种建设征占地面积。个别乡镇下达计税面积与实际面积存在一定差距，无法落实到农户.
二、关于今后工作的建议
1、强化领导，加大宣传力度。要认真落实主要领导负责制，层层落实责任，常抓不懈。各级政府换届后，要对农村税费改革试点工作领导小组的成员进行调整和充实，继续加强对税改工作的领导。市和县（区）要切实加强和充实农村税费改革办公室力量，坚持常年集中办公，保持税费改革干部队伍的相对稳定，做到机构稳定、人员稳定、工作经费有保障，以确保全市税费改革试点的继续推进。
要继续搞好农村税费改革试点的宣传工作，利用广播、电视、报刊等宣传媒体广泛地宣传税费改革的重大意义、有关政策和税费改革取得的成效。特别是对过去宣传工作中存在的“死角”，要进行认真“补课”，做到“户户有一个明白人”，使改革精神家喻户晓，让广大农民真正了解改革的精神，支持并自觉参加税费改革；要加强依法纳税的宣传教育，增强农民依法纳税意识；同时，还要注意加强对乡村干部的正面报道，树立形象，增加威信，为他们开展工作创造条件。此外，要组织强有力的工作班子，研究和分析去年的试点工作情况，该解决的遗留问题特别是多年的纠纷问题，一定要下决心解决。
2、完善农业税征管办法，强化对农业税的征管工作。在农业税没有取消之前，要维护该税种的权威性和强制性，通过立法的形式进行规范，强调农民的纳税责任，赋予税务机关必要的手段，依法对无理欠税、偷税、逃税、漏税、抗税者进行治理，维护税收的公平性，保护依法纳税人的利益。依法纳税应作为《土地承包法》的前提条件加以强调。对于不履行纳税义务的土地承包人，乡村政府有权收回其承包土地，转包他人；转包不出去的土地，核销其计税面积。
加强农税征收体系建设，改进税收工作。由于农税具有零星、分散、征期相对集中的特点，征收难度大，收税成本高。建议由四川省人大尽快根据国务院《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，制定地方性法规，允许税务机关聘请村组干部担任协税员以增强征管力量。对于所聘协税员，应进行严格培训，发给合理报酬和有效证件。与此同时，应加强税务机关作风建设，增强主体意识，鼓励税收征管员走出办公室，深入村组进行税法宣传。对于未在规定时间内完税的农户，应依法催缴。
割断粮食价格与单位土地税赋水平的联系。根据粮食价格来确定单位土地的税赋水平要有两个前提：一是土地以种植粮食为主；二是粮食收购由国家统一定价，并保持长期不变。如今，国家鼓励农业产业结构调整，种什么由农民自主决定；市场经济条件下的粮食价格受供求关系影响自由波动。在这种情况下，再以粮食价格来确定单位土地的税赋水平显失妥当，也容易由于计税价格与当年收购价格不符而引起农民不满。建议根据当地目前农村税收总额除以计税亩数，确定每亩税赋水平。如果考虑若干年后取消农业税的可能，也可以逐年按一定比例递减每亩的税额。
3、改善纳税目标考核办法，分类处置税费尾欠。“上清下不清”现象产生的根源在于现有的农村税收目标考核体系的错位。虽然农村税收水平直接影响着乡村的财政水平，乡村基层组织对税收完成情况应给予高度的重视，但毕竟征收的主体是税务机关，税收任务的完成责任也应由税务机关承担。要改变现行那种对乡村下达税收死目标的做法，将转移支付与税收任务脱钩，减轻乡村干部的工作负担，把他们从催粮派款中解放出来，集中精力抓发展。即使由税务机关征收，考核目标也应留有余地。在当前，首先要解决乡村干部的工资和补贴按期发放、不拖欠的问题。
应对历年尾欠进行分类造册，区分合法尾欠(农业税及附加、农业特产税及附加、改革前的“三提八统”、“两工”中自愿以资代劳部分)和不合法尾欠(不属上述范围的收费)。不合法的尾欠要坚决剔除，由此而形成的负担，由提议收取的机关自行负责清偿。对于合法的尾欠，也应根据原因，分类处置：因客观原因而无法收回的，由中央财政通过财政转移支付进行清偿；有条件履行义务而又拒绝交纳而形成的尾欠，应破除禁令，允许清收。税费尾欠对税务机关而言是不存在的，实质上是未缴纳税费的农民欠乡村基层组织的债务，因此应允许乡村基层组织进行清收，消除尾欠给基层组织及其工作人员造成的经济负担。
4、进一步完善和加强农民负担监督管理机制。一是坚持和完善农民负担党政一把手负责制，充分认识减轻农民负担工作的长期性、复杂性和艰巨性，持之以恒地做好监督管理工作；二是认真贯彻中央、国办《关于对涉及农民负担案(事)件实行责任追究的暂行办法》，严肃法纪；三是国家和省级应尽快制定和颁布农民负担监管法和实施细则，使农民负担的监管走上法制化的轨道；四是要认真贯彻落实农民负担的“公示制”，切实做好来信来访的接待、查处和回复工作，把问题解决在基层、解决在萌芽状态。
对报刊进行彻底清理，改变发行方式。要自上而下从源头解决报刊征订问题。首先，从中央、省、市、县逐级对报刊进行清理，清除一切不必要的报刊，应规定一切保留的属于内部发行的报刊均应由发行机关免费发放、发行费用由发行机关自行承担；其次，对于保留的公开发行的报刊，则应禁止其通过系统依靠行政命令层层下达目标任务强制发行，坚决解除办报机关在发行当中对下级的影响力。
要彻底清理涉农收费项目，加大治理力度，切实减轻农民的隐性负担。关于涉农收费项目，应首先由市、区县农民负担监管部门审核后，再由相关权力部门审批。
5、坚定不移地进行配套改革。税费改革后，区县和乡镇的财政收入多数基本持平，有的地方有较大缺口。在乡镇普遍存在较大的债务和入不敷出的情况下，区县和乡镇有扩大税收基数和加重农民其它负担的内在冲动和趋向。因此，在进行税费改革的同时，如不进行配套的基层机构改革和教育资源调整，精简机构，减少财政供养人员，就很难实现农民负担的长期不反弹。对我市来讲，有几个方面的工作要做：一是对村组，可按照沿海地区的做法撤销组一级，以村为最基层组织和合作经济组织；如认为条件不成熟，可对规模过小的村组进一步合并，并规定村干部必须兼组长职务，以减少基层干部人数。二是对乡镇，进一步合并一些小的乡镇。乡镇党委、政府可以相互兼职，实行合署办公，以精简领导职数和机构职数。乡镇事业机构，农业(包括农机、水利等)、电管、文化、广电等可以设立事业中心，推向市场转为服务性经营实体。三是尽快实施对农村教育资源的整合，对教师按照师生比例实行全员聘用制，精减教师队伍。
6、构筑公共财政框架，加大财政转移支付力度。要明确界定农村公共财政的开支范围。除乡村基层政权和义务教育需求外，应考虑将农村基础设施及公益事业建设所需资金纳入公共财政框架，由公共财政统一支付。目前，县、乡财政根本无力顾及农村生产和生活条件的改善。“两工”折资取消后，农村基础设施及公益事业的建设更无资金来源，原有的建设欠债无力偿还，新的建设更是无从谈起。就是开始“一事一议”以后，村内问题也会因农民意见难以统一而无力解决，更何况跨村、跨乡的项目。如此下去，农村的生产、生活条件得不到改善，势必限制其经济发展的能力，影响小康目标的实现。因此，应在构筑公共财政框架之后，加大财政转移支付的力度。同时，严格执行关于转移支付的规定，严禁对转移支付资金的抵扣、截留和挪用，确保财政转移支付及时、足额地落实到县（区）、乡、村。对于违反规定的人员，应加大查处力度，明确违规人员应当承担的具体责任，避免光喊不动。
7、清理乡村债务，分类化解。应对乡村债务构成情况进行分析，分类别制定化解方案。对于出自中央政策要求而进行的建设项目，如乡村普九达标、基础设施建设等所欠债务，应由中央财政划拨专项资金进行清偿，或者允许挂帐停息。对于因创办企业所欠债务，应责成乡村组织依法进行追缴，确属无法追缴的债务，应依法将所办企业进行破产，所欠银行债务列入银行不良资产进行核销。当务之急是务必防止新增债务的产生。
总之，农村税费改革是一项长期而艰巨的任务，随着改革的不断深入，各种新问题将不断出现，并得到不断的解决。各级领导应对我市农村税费改革过程中所出现的问题给予高度的重视，不断研究新情况、解决新问题。能够在自己权限范围内解决的，应尽快研究解决办法；对于自己权限范围内无法解决的，则应通过一切渠道，积极向上反映，寻求自上而下的解决办法，不断推进我市税费改革工作深入向前发展。
(提供单位:研究室 发布时间:2004-01-18 录入用户：admin-szxbgt)
