市政协教科文委员会
关于对尖山农团风景区实施整体开发的
建 议
为贯彻落实市九次党代会精神，加快我市大旅游建设的步伐，实现自贡经济“跨越式”发展的战略目标，从今年六月起，市政协教科文委员会根据市政协常委会和主席会的安排，就整体开发尖山农团风景区的问题，约请市旅游局、市规划局、市林业局、市水利局、市文化局、市体改委、市规划设计院等部门和单位一起进行了调查。调查中，听取了贡井区政府、沿滩区政府开发尖山、农团风景区的情况介绍，召开了尖山、农团风景区业主代表座谈会和有关部门代表、专家学者研讨会，广泛听取了各方面、各层次的意见建议，外出学习了江津四面山风景区等外地景区开发的经验。现就调查情况和我们的意见建议报告如下：
一、基本情况和现状
尖山农团风景区是省级“自流井—恐龙风景名胜区”八大景区之一，距市区约17公里，分属沿滩和贡井区管辖，现状面积约27.5平方公里（其中尖山景点4.5平方公里，农团景点23平方公里），森林面积2.7万亩（其中农团2.2万亩，尖山0.5万亩），景区涉及两区两镇（乡）的8个行政村约7000余人，其中农业人口6000多人。景区以自然生态为主，林木繁茂、植被丰富、山水相间、层峦叠嶂、溪谷纵横，还有部分历史和佛教等人文景观点缀其间，其明显的区位优势和典型的自然生态特点在我市的旅游资源中具有特别价值和地位。从上世纪八十年代中后期起，在各方的重视和支持下，贡井和沿滩相继对尖山和农团进行旅游开发。而今，景区的独特旅游资源价值已被社会普遍重视、认同，景区已具雏形，开发建设取得了初步成效。
1、各级领导对开发尖山、农团十分重视、行动积极。尖山农团风景区是自贡重要的生态观光型旅游区。对于它的开发建设，市、区领导高度重视，倾注了许多的心力。在今年召开的市九次党代会、十四届一次人代会上，又把整体开发尖山农团风景区的工作提上了议事日程，主要领导亲自过问、具体抓。市旅游局和相关部门积极配合，协同作战，给予了很多实实在在的帮助和支持。沿滩、贡井两区都先后成立了景区开发建设领导机构，以区委、区府的名义制发了相关文件，确定了发展目标，出台了一系列优惠政策，积极招商引资，景区建设年年有发展。今年，沿滩区还组织成立了农团旅游资源课题调研组，全面调查摸清了农团旅游资源状况。
2、旅游开发取得初步成果。尖山风景区累计投入资金1000多万元，旅游综合配套设施基本建成，形成了日接待游客5000人、功能设施相对完备的景点，开发了游山、玩水、赏花等颇具特色的项目，成功举办了几届桃花会等节庆活动， 1992年被命名为省级自然风景区，2001年被定为市级爱国主义教育基地。农团景区几年间引进36个项目，总投资2800万元，建成了海尔农庄、松涛山庄、莽原俱乐部等一批休闲游乐设施，挖掘了“ 女儿菜”、老腊肉等土特产品，推出了“樱花狂欢节”、“生态旅游节”等旅游套餐活动，1996年，被评为四川市州级生态示范区，2000年，被确立为国家天然林重点保护区。2001年，尖山农团风景区整体被评为国家“AA级”自然风景区。
3、取得了一定的社会效益和经济效益。尖山、农团风景区经过近几年的打造，日臻成熟，其独特的自然风景和丰富的文化内涵，不仅被自贡市民所认可，也为周边城市市民提供了一个休闲、娱乐的场所。据不完全统计，仅2002年尖山、农团累积接待市内外游人60.5万人次，综合收入1287万元，实现利税 80余万元。
二、存在的困难和问题
尖山农团风景区的开发虽然取得了一定成效，但随之也暴露出一些问题，制约着景区持续、快速、健康发展。
1、资源分割，优势削弱。尖山、农团分属贡井、沿滩两区，开发、建设、管理各自为政，资源被一分为二。加之两区发展计划、资金投入、政策等方面的差异，又缺乏总体协调，不仅不能统一规划、布局，整体包装，统一对外宣传促销，招商引资，反倒使两景区项目重复建设，旅游产品互相冲突，招商促销互相竞争抵制，发展很不协调，既无各自的特色，又无整体的风格可言。资源优势被分割、削弱，难以做大做强，形不成品牌。
2、规划滞后，开发无序。风景区总体规划至今尚未正式出台，更无景区详细规划，使景区开发建设无规可循、无据可依。客观上，一方面两区想有所大动作，又难以举步，造成一些项目资金不敢贸然进入；另一方面，在一些重点景区则出现了布点不合理，建筑违规，开发无序等混乱现象，使资源遭到不同程度的破坏，有的已经成为景区发展不可弥补的硬伤。
3、旅游资源开发不够，整体水平较低。对业主没有太多的自然生态景区经营旅游产业的准入限制，旅游资源开发的重点不突出，建设“包装”不够。对已开发的景点，配套不足，内容单一，缺乏观赏性、娱乐性和参与性；部分业主安于现状，缺乏事业发展的愿望和积极进取心，坐拥资源不愿发展，面临机遇不会发展，个别主要景区的业主，几年间几乎没有新开发、新投入；对旅游从业人员也没有按行业管理规范要求，相当的业主经营管理水平较低，从业人员普遍没有接受过现代旅游服务的学习、培训，其结果是景区旅游整体水平低，收益欠佳。
4、招商引资困难，发展资金缺乏。由于资源优势削弱，分区发展又小而全，造成资金需求量大，项目吸引力小，回报低，使招商引资困难。加之目前已经引进的项目大都规模小、投入少、档次低、效益差，自身发展困难，难以为打造景区品牌担纲、铺垫。两区财力有限，不可能有大投入，使用优惠政策余地有限，融资力度不大。
三、意见和建议
我们认为，尖山农团风景区当前面临的困难和问题虽然表现在多方面，但要害是没有整体开发，关键是缺乏一个统一效能的管理机构。自贡旅游要大发展，可否把整体开发尖山、农团作为突破口，在体制改革上大胆创新，寻求突破，迎接旅游大发展。为此，我们建议，打破现有体制，对尖山、农团风景区实行整体开发。
1、充分认识整体开发的重要性、紧迫性和可行性。首先，发展大旅游、建成优秀旅游城市是我市确定的发展目标，实现这个目标，必须一批有规模、有影响的人文和自然旅游品牌项目来支撑。目前我市成熟的旅游品牌，如恐龙公园、盐史馆、灯会均属人文景观，而打造好尖山农团风景区这一典型的自然生态品牌，恰恰可以支撑起我市大旅游发展项目平台倾斜的一角。加之尖山、农团资源条件好，开发初具规模，具备整体开发的条件和基础。其次，随着社会发展、人们生活质量和水平的日益提高，特别是非典之后，越来越多的市民迫切希望在节假日走出城市，回归自然，体会、享受生态旅游的情趣，在市区近郊，像尖山、农团这样面积如此之大、森林植被如此之丰茂、山水如此之协调、保护如此之完好的自然资源绝无仅有。因此，开发、利用好这一得天独厚的资源，把它建造成配套大城市发展的城市“后花园”，是我市社会发展的迫切要求，也是政府践行“三个代表”、为民办好事实事的重要举措。再者，尖山农团风景区无论从地理、地貌、资源特色、价值功能、旅游规划、还是社会认同上，都是统一的整体，整体开发有利于资源共享，优势互补，有利于统一规划、开发、管理、招商、促销，形成规模和品牌。旅游主管部门预计，经过整体开发，每年可增加接待游人20万以上。另外，反观目前分区而治、各自为政产生的问题和发展缓慢的现状，整体开发也势在必行，适当其时。
2、建立统一、效能的管理机构。根据《四川省人民政府关于加快四川旅游产业发展的实施意见》“从有利于景区景点的发展和对整个旅游业带动出发，对景区管理体制进行必要改革。规模较大、有条件的风景名胜区，按照机构精简、人员精干的原则，设置必要的政府管理机构，以加强对景区实行统一的领导与管理”的精神，结合尖山农团整体开发的实际需要，建议成立尖山农团生态旅游区管理委员会，由市政府委托市旅游局进行管理，将国有土地无偿划拨管委会，并赋予对景区总体规划及实施的控制权，依法对景区规划控制范围内的土地、森林、水利等资源，进行统一保护，统一规划，统一招商，统一管理，统一促销。其收益作为政府投入由管委会用作景区内基础设施建设和土地进一步开发。还可根据需要建立相应机构，负责具体运作。为保护贡井、沿滩两区发展旅游的积极性，兼顾多方利益，建议景区税费征收渠道不变。景区整体开发必备经费，由景区协调领导小组商定后，市、区共同分担。待时机成熟后，还可在特定范围推行资本和基数核定，保护存量，增量分成的办法。
3、尽快出台风景区总体规划，并编制各景区详细规划。遵循国家关于风景名胜区执行“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的原则方针，立足建造城市“后花园”这一定位，着眼长远，尽快制定出台科学合理的总体规划，最大限度的优化配置旅游资源，突出景区特色，发挥景区功效。规划出台之前要充分论证，对影响景区整体开发的有关问题重点研究，使其规划更具有科学性、指导性、可行性和适度超前性。在总体规划指导下，尽快编制各功能区、核心景区、景点的详细规划，严格按规划确定和定点布局项目，加强景区各类工程建筑设计方案的审批管理。同时，对已入住景区的企业，要依照政策法规和规划要求重新进行合同审核。该调修的调修，该续签的续签，该作废的作废，对不符合景区保护和发展的项目以及缺乏发展积极性和基本能力的业主，劝其退出。
4、政府主导、政策引路。市委、市政府要加强对整体开发的领导，建议成立尖山农团风景区整体开发协调领导小组，由市委或市府相关领导担任组长，沿滩、贡井和相关部门的主要领导参加，负责整体开发的前期筹备工作，协调利益矛盾和冲突。要用活用好国家相关政策；一是在景区内符合退耕还林还草条件的耕地实行退耕还林还草；二是继续加大对景区内天然林保护工程的投资力度；三是争取国家、集体、个人对水利工程的多元化投入；四是力争景区道路建设纳入国家县、乡、村公路建设的范畴，并作为全市公路网化建设重点项目，在政策上给予倾斜。在整体开发之初，政府要加大投入，政策上给予扶持，适当从财政收入中划拨专项经费用于编制规划、前期准备、招商引资、旅游促销等。同时，要对尖山农团现行的各种优惠政策进行清理，根据需要，确定废立，在区内统一执行。特别要研究制定适应整体开发需要，适应土地资源向土地资本转化、民间资金向民间资本转化的招商引资优惠政策，拓宽融资渠道，鼓励多种资金投入。
5、狠抓特色、分步实施、整体促销。要结合资源特点，培育一批特色鲜明的新景点，抓基础设施和特色项目同步建设、协调发展。要加快景区内基础设施建设，完善景区旅游开发的基础功能。对现有的景点要重新论证，缩小核心景区，重新包装，提高景点档次。同时，培育一批有特色的新景点，突出“自然生态、天然氧吧、休闲健康”主题，按照生态景观——生态环境——生态文化三个层次推进，体现山水景观的结合，人文景观和自然景观的结合，自然景观和民俗文化的结合，以新示人、以奇留人、以情感人。在具体操作上，要根据实际情况，符合规划要求，不影响资源保护，资金投入有保障的项目先上；条件不具备或不完全具备的，一律先保护起来，待成熟后再实施开发。要加大招商引资和整体促销的力度，充分利用现有的宣传媒体和旅游载体，加大对尖山农团景区景点的宣传，让人们更多地认识了解这一城市后花园，为招商引资提供机会。要充分发挥现有旅行社的作用，内引外联，搞好对外促销工作，让尖山农团风景区真正热起来、火起来。
此外，为减少整体开发的难度，在市委、市政府做出决策之前，建议暂停项目引进和大的投入，并责成贡井、沿滩区加强对现有资源保护和景区管理。一旦决策，应抓紧成立整体开发协调领导小组，并授权市旅游局牵头制定整体开发实施方案，确保整体开发快速、有序的进行。
(提供单位:研究室 发布时间:2004-02-16 录入用户：admin-szxbgt)
